教育法修正案二審點(diǎn)評(píng)：柳暗花明又一村

　　摘要：三法變兩法，民辦教育促進(jìn)法修改完善后將再審：據(jù)新華網(wǎng)消息，12月26日人大常委會(huì)法律委員會(huì)建議，對(duì)教育法、高等教育法、民辦教育促進(jìn)法一攬子修正案草案進(jìn)行調(diào)整，“一攬子”中的民辦教育促進(jìn)法修改暫不交付表決，待進(jìn)一步完善后，適時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)再次審議。

　　分類管理推進(jìn)暫緩，方案將積極修訂：本次修正案通過部分主要在于明確教育公平、學(xué)前教育城鄉(xiāng)普及，以及對(duì)違規(guī)招生、考試作弊、學(xué)歷造假、學(xué)術(shù)不端等的認(rèn)定與處罰措施。民辦教育促進(jìn)法修改的分歧點(diǎn)仍然在于：所涉及的民辦學(xué)校分類管理問題，即將原來的“民辦學(xué)校一律定性為非營(yíng)利性學(xué)校”，改為“分成非營(yíng)利性學(xué)?；蛘郀I(yíng)利性學(xué)?！保⒚鞔_兩類學(xué)校的劃分標(biāo)準(zhǔn)和辦學(xué)結(jié)余的分配。未來將根據(jù)本次審議意見就分類管理規(guī)定深入研究，提出積極穩(wěn)妥的方案后再提請(qǐng)審議。

　　山重水復(fù)疑無路，柳暗花明又一村：此次二讀對(duì)民辦教育促進(jìn)法的暫緩并非是對(duì)教育產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的否定，而是為保證后續(xù)配套制度能夠落地實(shí)施的謹(jǐn)慎考慮。目前，上海、溫州、重慶等城市試點(diǎn)分類管理政策已相對(duì)成熟，民辦教育機(jī)構(gòu)分類管理仍然是大勢(shì)所趨。三審前相關(guān)部門或?qū)⑦M(jìn)一步討論，或改變本次“一刀切”方式，而對(duì)營(yíng)利性辦學(xué)主體認(rèn)定進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化和闡述，考慮歷史資產(chǎn)累計(jì)等歸屬權(quán)，在法律通過同時(shí)保證后續(xù)配套政策的落實(shí)。預(yù)期完善后或在明年上半年或?qū)@得通過，分類管理符合國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)資本參與辦學(xué)的政策導(dǎo)向，教育產(chǎn)業(yè)化仍然處于合理推進(jìn)進(jìn)程中。

　　?現(xiàn)有標(biāo)的具備時(shí)間窗口優(yōu)勢(shì)，中長(zhǎng)期關(guān)注主題向成長(zhǎng)切換的投資機(jī)會(huì)：預(yù)期教育法案落地后產(chǎn)業(yè)并購(gòu)和上市將成為新常態(tài)，而當(dāng)前營(yíng)利性未確權(quán)的背景下，紅籌回歸仍然需要等待，現(xiàn)已上市教育標(biāo)的具備時(shí)間窗口優(yōu)勢(shì)，將通過整合資本大舉展開并購(gòu)確立龍頭地位，并通過設(shè)立獨(dú)立公司提供培訓(xùn)、教材、管理服務(wù)等方式將學(xué)校收入利潤(rùn)并表。短期關(guān)注職業(yè)培訓(xùn)、K12課外培訓(xùn)、早教等領(lǐng)域，中長(zhǎng)期上建議在政策兌現(xiàn)之后堅(jiān)定布局商業(yè)模式兌現(xiàn)且口碑效應(yīng)強(qiáng)大的優(yōu)質(zhì)龍頭標(biāo)的。推薦標(biāo)的：陽(yáng)光城、新南洋、威創(chuàng)股份、全通教育、中泰橋梁、洪濤股份、保齡寶、銀潤(rùn)投資、中國(guó)高科、文化長(zhǎng)城、秀強(qiáng)股份等。

　　?嘉賓介紹：吳律師是天元律師事務(wù)所教育團(tuán)隊(duì)主管合伙人之一，幫助客戶完成新東方、好未來、環(huán)球天下、楓葉教育的上市，主持或參與了數(shù)十項(xiàng)高等教育、K12教育、幼兒園、課外輔導(dǎo)、職業(yè)教育或培訓(xùn)、在線教育等領(lǐng)域企業(yè)的境內(nèi)外融資、并購(gòu)和教育集團(tuán)收購(gòu)項(xiàng)目。

　　本次教育法案一攬子修正案最早可追溯到2010年，2010年制定的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要2010-2020》就提出要將民辦教育進(jìn)行營(yíng)利性和非營(yíng)利性的分類管理，實(shí)施改革試點(diǎn)。之后國(guó)務(wù)院和教育部陸續(xù)發(fā)布了一系列的文件，進(jìn)行國(guó)家教育體制改革的試點(diǎn)，當(dāng)時(shí)確定的試點(diǎn)地區(qū)主要是上海、浙江、深圳、吉林，有一些地方通過地方法規(guī)的方式，已經(jīng)將教育開始進(jìn)行企業(yè)化的試點(diǎn)改革。根據(jù)試點(diǎn)的效果，2013年國(guó)務(wù)院開始公開向社會(huì)征求意見，希望對(duì)教育法、義務(wù)教育法、民辦教育促進(jìn)法這些法律進(jìn)行修改。到2015年1月，形成3個(gè)教育法規(guī)的一攬子修訂方案，今年8月，全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)對(duì)這次教育法規(guī)一攬子修正法案進(jìn)行了一次討論，這次已經(jīng)是第二次討論了，也就是所謂的二讀。第一次上會(huì)的時(shí)候，是沒有付諸表決，討論期間形成了一些意見，教育部也根據(jù)這些意見進(jìn)行了一些修訂，在比較短的時(shí)間之內(nèi)，再一次提交了全國(guó)人大常委會(huì)，也可以看出教育部領(lǐng)導(dǎo)包括全國(guó)人大領(lǐng)導(dǎo)對(duì)這幾個(gè)法規(guī)的修改是比較重視的。

　　目前這次審議還存在一些分歧，主要是針對(duì)《民辦教育促進(jìn)法》的分類管理。而對(duì)于《教育法》和《高等教育法》中沒有分歧的部分已經(jīng)申請(qǐng)通過。而民辦教育領(lǐng)域的范圍是非常廣的，從基礎(chǔ)教育到課后輔導(dǎo)高等教育到職業(yè)教育都有涉及，而不同的教育領(lǐng)域管制的強(qiáng)度是不一樣的，社會(huì)需求也是不一樣的，這里面統(tǒng)一進(jìn)行營(yíng)利性和非營(yíng)利的分類可能還存在一些分歧。從2002年民辦教育促進(jìn)法頒布以來，民辦教育以及取得很大的發(fā)展，很多民辦學(xué)校已經(jīng)有很長(zhǎng)時(shí)間的辦學(xué)經(jīng)歷和辦學(xué)資產(chǎn)的積累，也形成了一些歷史問題，對(duì)于這些問題的處理，還存在很多細(xì)節(jié)問題需要討論和制定相應(yīng)的政策。政府方面或認(rèn)為在這些問題解決之前，立法的時(shí)機(jī)還不成熟，導(dǎo)致這一次民辦教育促進(jìn)法沒有付諸表決。

　　為對(duì)本次教育法案修正案進(jìn)行更明晰的解讀，我們與天元律師事務(wù)所教育團(tuán)隊(duì)合伙人吳律師舉行了電話會(huì)議，選取了資本市場(chǎng)最關(guān)注的問題，采取問答的形式進(jìn)行深度解讀。

　　1、本次教育法修正案遇到一定的阻礙是否可理解為教育產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程遇到障礙？

　　本次教育法案一攬子修正案在二審中是三法變兩法通過，而《民辦教育促進(jìn)法》本次暫不進(jìn)行表決，將在后續(xù)進(jìn)行繼續(xù)深入研究、討論后再次提起審議。事實(shí)上，從法律程序上三次審議是十分正常的現(xiàn)象，法律的修改是牽涉面很廣很慎重的，二讀沒通過是很正常的情況，因而并不能直接解讀為教育產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程遇到阻礙。

　　更重要是我們必須看到，2010年溫總理當(dāng)時(shí)的綱要，已經(jīng)作為國(guó)務(wù)院的指引政策了，這五年是政府政策上升為基本法律的過程。政府政策是不變的，修法進(jìn)程是一步步往前走，目前已經(jīng)取得了很大進(jìn)步。很多民辦學(xué)校辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)積累，這其中也存在一些歷史問題，后續(xù)分類管理通過以后也還有很多細(xì)的問題需要討論。在相關(guān)這些問題沒有解決和討論清楚之前，一定程度上表明的是立法的時(shí)機(jī)還沒有成熟，所以這次沒有直接通過。但是大的趨勢(shì)已經(jīng)十分明確了，教育行業(yè)進(jìn)入了正式的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。

　　2、本次修法的核心內(nèi)容是什么？完成情況如何？

　　修法與資本市場(chǎng)相關(guān)的核心內(nèi)容在于以下6個(gè)方面，1.刪除教育不以營(yíng)利為目的的原則性規(guī)定；2.允許民辦學(xué)校自主選擇營(yíng)利性或非營(yíng)利性；3.民辦學(xué)校與公辦學(xué)校享有同等地位，享有政府的優(yōu)惠政策；4.學(xué)校的收費(fèi)；5.刪除原有的民辦學(xué)校取得合理回報(bào)的定義，改成營(yíng)利性和非營(yíng)利性；6.教育違法行為的處罰責(zé)任。這次三法中通過的兩法，即已明確能刪除教育不以營(yíng)利為目的這一條，但是涉及更多細(xì)節(jié)的民辦教育促進(jìn)法沒有通過，因此關(guān)于民辦學(xué)校的收費(fèi)和分類管理的這幾條應(yīng)該是留到下一次再進(jìn)行審核。

　　3、后續(xù)進(jìn)程如何？下一次審議將在什么時(shí)間？

　　由于人大常委會(huì)會(huì)議是雙月舉行一次，而且連續(xù)兩次會(huì)一般不會(huì)提請(qǐng)同一個(gè)草案審議，因此預(yù)期將在明年上半年再審核，即最快可能是在明年4月底，保守估計(jì)是明年6月末，或者明年下半年都有可能。

　　4、目前民辦教育促進(jìn)法修法主要爭(zhēng)議點(diǎn)在哪些細(xì)分領(lǐng)域？修改后的法案十分會(huì)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

　　2010年開始到現(xiàn)在經(jīng)過了5年的時(shí)間，修法經(jīng)過了很多討論和爭(zhēng)論，可能社會(huì)中會(huì)有一些解讀是認(rèn)為學(xué)歷制和非學(xué)歷制直接對(duì)應(yīng)著非營(yíng)利和營(yíng)利，也有觀點(diǎn)認(rèn)為在義務(wù)教育領(lǐng)域，政府應(yīng)該承擔(dān)更大職能，那這個(gè)領(lǐng)域政府應(yīng)該承擔(dān)更多責(zé)任，不應(yīng)該營(yíng)利化。

　　根據(jù)多方了解，我們認(rèn)為最關(guān)鍵的分歧可能在于資產(chǎn)權(quán)屬的歷史遺留問題、政策優(yōu)惠及管控問題。一方面，原來的民辦非營(yíng)利學(xué)校，由于長(zhǎng)期以來所享受了稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼等，所形成資產(chǎn)的積累和資產(chǎn)權(quán)屬存在一定的不清晰性，這一類學(xué)校未來若是轉(zhuǎn)成營(yíng)利性學(xué)校，那么未來資產(chǎn)歸屬可能會(huì)產(chǎn)生問題，以及未來是否能持續(xù)享有優(yōu)惠，目前也存在很多不同看法。另一方面，不僅是改成營(yíng)利性存在問題，保留為非營(yíng)利性也會(huì)存在很大問題。因?yàn)槿绻菭I(yíng)利性繼續(xù)保留，按照現(xiàn)在的思路，將來政府應(yīng)該加強(qiáng)規(guī)范性的監(jiān)督管理，將來非營(yíng)利可能比較徹底的非營(yíng)利辦學(xué)了，對(duì)于財(cái)務(wù)和支出的規(guī)范性予以更強(qiáng)的監(jiān)督，同時(shí)政府也會(huì)給予這些非營(yíng)利學(xué)校支持，到底給舉辦方保留哪些辦學(xué)自主權(quán)和舉辦權(quán)，這些方面也存在不同的意見和爭(zhēng)論。這次一攬子修法，應(yīng)該不會(huì)涉及這么細(xì)，未來還會(huì)出實(shí)施條例，教育部也會(huì)跟著出臺(tái)一些實(shí)施意見，來提出具體的意見和辦法。

　　5、過去法律中所提及的合理回報(bào)是如何界定的？未來分類管理是否仍然會(huì)對(duì)從合理回報(bào)角度進(jìn)行界定？

　　90年代，國(guó)務(wù)院頒布《社會(huì)力量辦法條例》，第一次從法規(guī)上允許民營(yíng)資本辦學(xué)，但是并沒有規(guī)定投資辦學(xué)可以獲得回報(bào)。2002，民辦教育促進(jìn)法推出，接下來又頒布了該法的實(shí)施條例，第一次提出“合理回報(bào)”這個(gè)概念，這也被認(rèn)為是教育產(chǎn)業(yè)化的一個(gè)里程碑，但是之后沒有對(duì)合理回報(bào)提出過具體界定，只規(guī)定了一個(gè)分配程序，就是首先每個(gè)學(xué)校辦學(xué)以后獲得的利潤(rùn)，首先提取25%是不能分配的，必須放在學(xué)校里專項(xiàng)用于教學(xué)條件的改進(jìn)，剩下的75%是可以分配的，但是到底可以分多少，是沒有明確規(guī)定的，但是要求分配之前要公示收入成本等，還要在教育局備案并開會(huì)后就可以分配了。教育部曾經(jīng)有一個(gè)文件試圖規(guī)定這個(gè)合理回報(bào)比例，但是由于種種原因，這個(gè)規(guī)定和指南都沒有出臺(tái)，到2010年以后，大家的思路改變，就是想到直接參照國(guó)際民辦教育的趨勢(shì)，按照營(yíng)利性和非營(yíng)利性進(jìn)行分類管理。所以未來分類管理不會(huì)對(duì)合理回報(bào)這個(gè)詞進(jìn)行界定。

　　6、企業(yè)往教育方面轉(zhuǎn)型，資產(chǎn)的整合并購(gòu)，包括海外資產(chǎn)的回歸，哪些是可以繼續(xù)做的不會(huì)受阻礙的，哪些是通過一些方案可以克服的阻力，哪些是遇到阻力的？

　　過去這兩年，我們?cè)谫Y本市場(chǎng)上看到很多教育概念的資產(chǎn)已經(jīng)注入上市公司。大類上講，第一類做在線教育的，只要不涉及頒發(fā)學(xué)歷證書的，進(jìn)行非學(xué)歷培訓(xùn)，都沒有問題，資本市場(chǎng)已經(jīng)接納并通過監(jiān)管部門批準(zhǔn)，這部分不會(huì)受影響。第二類是民辦學(xué)?；蛘呤敲褶k培訓(xùn)，以公司化的方式在做的，就要區(qū)分相關(guān)的地域，上海溫州深圳都有，本地地方法規(guī)是有鼓勵(lì)的，這些資產(chǎn)進(jìn)入資本市場(chǎng)，不會(huì)有太大的障礙的。第三類是有一定模糊程度的，比如課外輔導(dǎo)，一對(duì)一課外輔導(dǎo)的，也是我們最常見的準(zhǔn)備進(jìn)行證券化的教育類資產(chǎn)，可操作性也比較強(qiáng)。比較困難的是第四類學(xué)歷制教育，以民辦學(xué)校作為辦學(xué)方式的學(xué)歷制教育資產(chǎn)，短期內(nèi)難以注入。此外，還有一些跟教育行業(yè)相關(guān)的，而是為教育機(jī)構(gòu)服務(wù)的資產(chǎn)，這些注入上市公司也是沒有太大問題的。還有一些海外收購(gòu)教育資產(chǎn)的，比如收購(gòu)英國(guó)的國(guó)際學(xué)校等，這類收購(gòu)是受標(biāo)的當(dāng)?shù)胤梢?guī)范，不受中國(guó)法律的規(guī)范，所以在國(guó)內(nèi)這邊是沒問題的。

　　7、資產(chǎn)權(quán)屬的不太清晰的，是否能設(shè)立一個(gè)新主體，將利潤(rùn)等轉(zhuǎn)進(jìn)去，類似于VIE模式，這種方式是否仍然可行？

　　這種方式我們現(xiàn)在已經(jīng)看到了很多案例。首先，可向眾多客戶提供教育服務(wù)的模式是可行的。比如設(shè)立一個(gè)幼兒園的管理公司，公司具備幼兒園運(yùn)營(yíng)管理能力，為多家不同的幼兒園提供管理服務(wù)，包括教材開發(fā)、日常運(yùn)營(yíng)管理，甚至是在線課程等，這種模式是可行的。另外一種模式是直接綁定了某一個(gè)具體的學(xué)校或者教育集團(tuán)，只是因?yàn)椴荒軐W(xué)校主體放入上市公司，而在上市公司下成立一個(gè)管理公司做管理服務(wù)，從而把相應(yīng)的學(xué)費(fèi)收入轉(zhuǎn)移到教育管理公司，這個(gè)需要細(xì)分討論?？傮w講，這種類VIE架構(gòu)的模式，對(duì)于IPO和借殼上市是相對(duì)較難的，發(fā)行股票購(gòu)買資產(chǎn)相對(duì)容易，純現(xiàn)金并購(gòu)就更容易，要具體視交易方案而定，難度是不同的。

　　8、現(xiàn)在有較多公司通過籌建或收購(gòu)國(guó)際學(xué)校方式切入教育領(lǐng)域，其業(yè)務(wù)可能涉及義務(wù)教育領(lǐng)域，這部分資產(chǎn)在上市公司體內(nèi)是否合法，是否可進(jìn)行合并報(bào)表？

　　上市公司去用現(xiàn)金或者其他固定資產(chǎn)去投資辦學(xué)，過去更多是投資獨(dú)立學(xué)院和民辦高校，今年以來開始出現(xiàn)在國(guó)際教育領(lǐng)域。首先，上市公司做這件事情是合法的，是否能夠進(jìn)行合并報(bào)表等的主要問題是對(duì)投辦學(xué)校的定性，包括是否能獲取投資回報(bào)等的定性，這個(gè)要視具體情況而定的。另一方面，如果是收購(gòu)的國(guó)際學(xué)校資產(chǎn)，也存在類似的問題，包括是否要求合理回報(bào)和是否能合并報(bào)表。

　　9、目前對(duì)于獨(dú)立學(xué)院的資產(chǎn)證券化是否有相關(guān)的規(guī)定或指引？其登陸A股是否存在障礙？修法后是否要先改成公司制才能進(jìn)行證券化？

　　教育部頒布獨(dú)立學(xué)院的管理?xiàng)l例，是為了鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入高等教育的領(lǐng)域，而當(dāng)時(shí)為了保證教育質(zhì)量，要求掛靠在公辦大學(xué)，由公辦大學(xué)提供管理包括師資和畢業(yè)證等。獨(dú)立學(xué)院實(shí)際上是一種過渡形式，雖然是掛靠在公辦學(xué)校內(nèi)，但是他們有獨(dú)立法人資格，獨(dú)立投資，獨(dú)立管理，給掛靠的公辦大學(xué)支付固定的管理費(fèi)，公辦大學(xué)可能會(huì)派駐理事席位，剩下的都是由民辦教育的投資人自己負(fù)責(zé)。2008年，教育部要求最晚在2013年，獨(dú)立學(xué)院和公辦大學(xué)脫鉤，但是進(jìn)程實(shí)際上沒有推進(jìn)下去，每年只有一小部分獨(dú)立學(xué)院完成脫鉤，脫鉤的都是辦得比較好的，還有一些規(guī)定很多獨(dú)立學(xué)院沒有辦法滿足，比如要求有500畝土地的獨(dú)立校區(qū)的規(guī)定等，導(dǎo)致現(xiàn)在很多獨(dú)立學(xué)院目前仍然無法與公辦大學(xué)脫鉤。

　　如果要把獨(dú)立學(xué)院放入資本市場(chǎng)，一方面要解決脫鉤的問題，另一方面上要有500畝的規(guī)范的出讓土地，其他的就是教學(xué)設(shè)施，辦公樓，宿舍，教師比例等都要達(dá)到教育部規(guī)定的指標(biāo)，才能取得獨(dú)立民辦大學(xué)資質(zhì)，解決這些問題以后，還面臨這次修法要解決的問題。盡管一切都達(dá)標(biāo)了，在現(xiàn)有的法律框架下，只能變成一個(gè)要求合理回報(bào)的民辦大學(xué)，目前來看，如果上新三板是可以的，但是如果上主板，創(chuàng)業(yè)板等，還存在一些障礙，主要是問題是合理回報(bào)這個(gè)比例說不清楚，應(yīng)該還是要等待修法完成。

　　修法后，民辦學(xué)校如若可以自主選擇成為營(yíng)利性的民辦大學(xué)，那么辦學(xué)形成的利潤(rùn)或者收益就可以歸屬于投資人，這種情況下就具備了被注入資本市場(chǎng)的前提條件。當(dāng)然對(duì)于學(xué)歷制學(xué)?？赡懿粫?huì)走公司制這一條路，而是把自己變成營(yíng)利性學(xué)校，法律形式可能仍然是一個(gè)民辦非企業(yè)法人，主要問題是是否是營(yíng)利性主體，投資人是否可以獲得回報(bào)。確認(rèn)營(yíng)利性后，用學(xué)校的舉辦人進(jìn)入資本市場(chǎng)是有可能的。

　　10、關(guān)于營(yíng)利性學(xué)校的政策優(yōu)惠問題？未來是否將不享受如土地、稅收等優(yōu)惠？

　　目前的一攬子修正案中，只有一些原則性的問題，就是營(yíng)利性和非營(yíng)利的問題，非營(yíng)利性肯定可以享有這些優(yōu)惠，但是這些也難以注入上市公司。而營(yíng)利性學(xué)校是難以享有這些和公立的和非營(yíng)利性學(xué)校完全同等優(yōu)惠的。未來教育部還會(huì)頒布一些相關(guān)的行政規(guī)章，類解釋營(yíng)利性和非營(yíng)利性學(xué)校所享受的政府的稅收、財(cái)政補(bǔ)貼等。

　　11、這次修法之后，關(guān)于外資公司在國(guó)內(nèi)的投資并購(gòu)或者成立舉辦教育機(jī)構(gòu)的情況，會(huì)不會(huì)有明顯的變化？未來是否還有相關(guān)的討論？

　　這次修法不涉及外資準(zhǔn)入的問題。這次修改的主題是營(yíng)利性和非營(yíng)利性的分類管理。外商投資方面有具體的相關(guān)法律或目錄規(guī)范，目前沒有在討論中的教育法規(guī)。

　　教育法案修正案條文對(duì)照表